Госзакупки: Когда прозрачность и открытость убивают экономику

Сложившаяся в России система госзакупок не устраивает, кажется, никого. Государство требует от госкомпаний большей прозрачности, считая, что теряет на закупках огромные деньги; госкорпорациям часто нужны особые условия, потому как излишняя открытость делает их работу прозрачной для зарубежных конкурентов. Бизнес не устраивают особые условия для отдельных участников и рост издержек из-за постоянных корректировок требований. Наконец, гражданские активисты недовольны тем, что прозрачность торгов никак не гарантирует приемлемого качества и разумных цен на закупаемые товары и услуги.
Государственные и муниципальные закупки в России довольно долго почти никак не регламентировались, так что в каком-то смысле это явление для нас — новое и экзотическое. Вплоть до 1997 года, до указа Ельцина о закупках продукции для государственных нужд, все регулировалось отдельными ведомственными и региональными актами. Денег было не очень много, поэтому и интерес со стороны общества и государства был минимален.
Но и ограничения были минимальными и, как следствие, существовало огромное видовое разнообразие форм, методов и способов закупок. Все экспериментировали как могли: свои электронные торговые площадки, свои системы раскрытия информации и обеспечения прозрачности. Тендерный комитет Москвы, например, выпускал свой специализированный бумажный журнал.
В 2005 году вышел первый закон N 94-ФЗ о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Возникла уникальная ситуация: с одной стороны федеральная власть в этом законе тогда все отрегулировала, задала правила, причем четкие и понятные. Закон о закупках в первой редакции был краток. С другой стороны — затем возникло несколько новелл, которые, как ни странно, были слабо связаны с самим госзаказом, как с функцией государства, зато гораздо большее отношение имели к модели управления страной.
Россия по Конституции — федеративная республика, что дает довольно много полномочий губернаторам, мэрам, огранкам местного самоуправления, в том числе и полномочий распоряжаться деньгами. В классической «республиканской модели» в распоряжении у исполнительной власти есть довольно ограниченный набор инструментов влияния на них. Но во всем мире в руках исполнительной власти концентрируется максимум денег, что дает ей гораздо больше рычагов влияния, чем остальным ветвям власти. Поэтому в большинстве стран и создаются различные противовесы исполнительной власти, такие как Счетные палаты при парламентах, которые наблюдают за корректным исполнением бюджета.
Закон о госзакупках 2005 года внес в сложившуюся тогда систему несколько важных изменений.
Первое, что стало предвестником будущих больших изменений — единый портал государственных закупок. Мы сделали портал по закупкам всех федеральных органов власти и обязали субъекты федерации муниципалитеты создавать свои подобные порталы. Вначале все это еще не было так радикально, как сейчас и регионы имели ощутимую степень свободы. А в будущем все нынешние площадки, думаю, трансформируются в единый портал вообще для всего.
Возросла и унитаризация всех требований и всей работы в рамках единой информационной системы, что само по себе было неплохо. Поэтому техническое задание и задачи для системы стал ставить один единственный и централизованный орган исполнительной власти — Минэкономразвития.

Федеральная исполнительная власть в лице Минэкономразвития по сути получила максимум полномочий и по регулированию госзаказа. Федеральная власть и депутаты Госдумы, которые приняли закон N 94-ФЗ, решили, что они и только они могут устанавливать все возможные требования для всех, вплоть до муниципалитетов.

В объяснение этого решения публично, хотя и в кулуарах, было озвучено несколько аргументов, самый главный из которых звучал примерно так: «Мы и так через федеральный бюджет всех субсидируем, поэтому пусть они все живут по тем правилам, которые мы сочтем правильными».
Ну и конечно же все эти процессы происходили на фоне ежедневного потока разговоров о противодействие коррупции. Государство заметно богатело, бюджеты всех уровней росли и вместе с ним росла коррупция, так что новые правила как один из шагов в ответ на коррупционные возможности, выглядели более чем логичными.
Здесь стоит заострить внимание на одном очень важном акценте — общих правилах работы. Во всех странах государство задает правила и требования к прозрачности и к открытости информации при работе с государственными закупками. Но в разных странах эти требования понимаются по-разному: где-то должны публиковаться данные по контрактам, по закупкам, по всем транзакциям государства или по бюджетам всех уровней. Но практически везде, особенно в крупных федеративных странах, государство, говорит именно о принципе прозрачности информации! Оно не задает жесткую форму «прозрачности» на каждом этапе, а если и задает — то только форму раскрытия данных.
Этот подход можно сравнить с подходом к регулированию естественных монополий: государство не говорит — во всяком случае раньше не говорило — о том, как коммерческие компании должны оказывать услуги. Оно только устанавливает тарифы и требования к специального рода отчетности. А у нас это было неожиданно перевернуто.
В конечном итоге получилось, что государство в лице Министерство экономического развития фактически национализировало описываемые полномочия и муниципалитетов, и субъектов Федерации, а само Министерство экономического развития стало отчасти суперведомством и бенефициаром всей системы государственных закупок.
Вторым бенефициаром этой системы стала Антимонопольная служба — она получила полномочия по контролю и одновременно по принятию решений по всем спорным вопросам. Фактически же — она получила право принимать досудебные решения. Поначалу модель разрешения споров предполагала участие и Антимонопольной службы, и Арбитражного суда. Суд присутствует и в нынешней модели, но до суда доходят далеко не все спорные ситуации. Так что Антимонопольная служба одновременно контролирует, расследует и принимает решения в проблемных случаях, сконцентрировав у себя эти совершенно не свойственные ей полномочия.
Если до 2008 года единым органом контроля была Генеральная прокуратура и органы внутренних дел, то с внедрением единой системы госзакупок, все без исключения участники системы попали под один ключевой контрольный орган, которым стала Антимонопольная служба. И этот аспект ее деятельности в данном случае — важнейший.

И Министерство, и Антимонопольная служба — это федеральные органы исполнительной власти, напрямую подчиняющиеся правительству. Таким образом через контроль над системой госзакупок исполнительная власть получила контроль над федеральным парламентом, усилив влияние на его аппарат. Она получила рычаги влияния на все суды, на генеральную прокуратуру, на все субъекты Федерации, на все муниципальные образования — на все органы и ветви власти. И это, наверное, худшая из сторон сложившейся модели.

Что произошло в итоге? ФЗ-94, закон о закупках, стал быстро «пухнуть»: в него вносили по 12 и более поправок в год — от очень кратких до многостраничных. В конце концов закон был вынужденно переписан: вместо ФЗ-94 приняли новый ФЗ-44 и сейчас это опять один из самых часто переписываемых законов.
Как бы то ни было, в результате мы стали жить в совершенно иной конфигурации: федеральная исполнительная власть косвенно, через финансовый контроль, подобрала полномочия остальных ветвей власти и остальных уровней власти и получила контроль над всеми ними.
При этом, что важно, только себе федеральное правительство оставило полномочия по закупке из единого источника, то есть возможность выбирать конкретного поставщика без конкурса и стандартных (им же прописанных) конкурсных процедур. Такие исключения для закупок могут быть оформлены только решением правительства. И хотя в законе есть ограниченный перечень случаев, когда возможна закупка у единственного поставщика, но даже при этом такая закупка все равно должна быть согласована с Антимонопольной службой. Ведь все это делалось, разумеется, под эгидой развития конкуренции.
В российской аппаратной борьбе в последние годы, как правило, побеждала бюрократия. Конечно, люди совсем уж близкие к правительству и администрации всегда могли договориться о каких-то исключениях для себя, но в принципе бюрократия побеждала — так вышло и в этот раз с ФЗ-44, который регулирует всё подряд и всех подряд.
Даже если вы не испытываете ни любви, ни доверия к нашим крупнейшим госкорпорациям — Газпрому, Роснефти и другим, вы должны понимать, что, заставив их работать по ФЗ-44, вы объективно сделаете еще хуже. В том случае, если они начнут буквально исполнять все буквы закона — у них просто встанет производство: все усилия будут направлены не на дело, а на попытки соответствовать нормам законодательства.
В «Росатоме» в довольно резких выражениях отзываются о попытках федерального правительства заставить их работать в рамках ФЗ-44, а не ФЗ-223 (регламентирует закупки для госкорпораций и унитарных предприятий). Они говорят: «Слушайте, у нас международная конкуренция, а следуя 44-му закону и публично раскрывая подробную информацию обо всех своих контрактах в рамках международных контрактов, мы просто выдаём самую важную информацию конкурентам!» И они правы, потому что в мире компании, работающие на рынке атомной энергетики такую информацию никогда не раскрывают.
Но все-таки если судить по некоторым формальным критериям, у нас сегодня сложилась самая прозрачная система госзакупок в мире.
Например, у нас публикуются тексты контрактов, что можно было бы считать даже некоторой формой репрессий в отношении предприятий. Почему это стало возможно? Потому что у нас доля госсектора в ВВП в той или иной форме —77%.

Если бы такую долю в ВВП занимал бизнес, он бы просто не допустил бы такой прозрачности закупок, что он во многих странах и делал. И попытайся государство навязать ему раскрытие контрактов, бизнес ответил бы, что скорее откажется от небольшой доли госконтрактов, лишь бы не потерять преимущество перед конкурентами.

Похожие попытки регулировать госзакупки, чтобы добиться прозрачности, предпринимали, например, в США в 70-х годах, когда коммерческие компании обязали поставлять продукцию государственным органам не дороже чем трём последним коммерческим заказчикам (учитывалась цена за единицу продукции). Корпорации отреагировали очень быстро и просто: они отпочковали у себя специальных дочек-поставщиков для работы только с государством и и эти дочки банально заключали всего по несколько контрактов по нужной (для работы с государством) цене. Сами же «материнские» компании продолжали формировать цены для других рынков и потребителей так, как считали нужным и так, как работали до этого требования.
Бизнес крайне изобретателен, он найдет ответ на любую подобную государственную историю. И то, что придумывается десятком специалистов в профильных департаментах правительства и комитетах парламента моментально сталкивается с коллективным разумом сотен тысяч бизнесменов и их юристов, для которых это не просто игра, а вопрос выживания бизнеса. Другой вопрос, что даже когда бизнес выживает в таком противостоянии с законотворчеством — экономика в целом почти гарантированно несет потери.
У нас считается, что косвенным бенефициаром этого регулирования, открытой и прозрачной системы госзакупок является общество. Но цена этой открытости, издержки выполнения закона, стоимость закона по России — сейчас уже запредельная. Тот же уровень открытости, можно было бы обеспечить, не убивая экономику.

Госзакупки. Кому это выгодно?

В предыдущей статье мы рассказали об эволюции государственных закупок в России, о том, как менялись подходы к мониторингу и управлению госзакупками и, в конечном итоге, о том, что основные административные рычаги на этом поле оказались в руках Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службы. В результате оказалось, что Правительство оставило «лазейки» исключений из общих правил только для себя и те, кто имел возможности для исключений (в формате разрешений на закупку из одного источника или в форме запроса котировок) получили гигантский административный рычаг и огромные преимущества.
И уже тогда все, включая первых лиц, отдавали себе отчет в том, что закон о госзакупках получился несколько проблемным и не решающим некоторые серьезные проблемы, в том числе в части противодействия коррупции.
И тогда на рынке госзаказа стали происходить довольно значимые изменения. Одним из самых важных изменений оказался 93-ФЗ, который вносил поправки в 94-й закон, но на самом деле практически полностью его переписывал. Изменения там были прописаны довольно фундаментальные, главное из которых — Единый портал госзакупок, который отбирал у регионов и муниципалитетов самостоятельность в этом вопросе. Но, пожалуй, еще важнее было то, что новый закон кардинально поменял подход к электронным процедурам госзакупок.

Если до этого электронные процедуры были завязаны на некие, в том числе региональные, площадки, которые были правом, но не обязанностью региональных администраций, то с этого момента федеральное правительство решило это сделать обязанностью и при этом резко ограничило количество площадок.

Если до этого момента принципы работы и финансирование процессов были прозрачны, то есть заказчики сами могли выбирать площадки для размещения заказа в очень конкурентной среде (площадки табунами ходили за местными властями и конкурировали за право разместить заказ, обещая больший поток участников торгов и так далее), где конкурировали как коммерческие площадки, так и созданные губернаторами региональные), то с того момента было решено, что много площадок — это плохо, что это сбивает с толку участников торгов и что это вынуждает все стороны нести ненужные издержки.
Некий резон в такой консолидации, несомненно, был, хотя сделать все это можно было куда более корректно, не уничтожая существующие на тот момент площадки, а постепенно меняя их.
При этом не все сразу согласились с таким решением — ряд регионов, в первую очередь Москва и Татарстан, активно воспротивились такому решению, продолжая отстаивать возможности работать на собственных площадках. В конце концов это все успокоилось и были найдены некие компромиссы. После чего, собственно, начался процесс выбора технических площадок для работы на едином портале госзакупок.
В самом начале их было пять, сегодня стало шесть: Банк Москвы,  татарская АГЗРТ (АК Барс), Сбербанк АСТ, ММВБ, РТС-Тендер и недавно присоединившаяся площадка Российского Аукционного Дома. При этом нелишним будет понимать, что сами площадки не являются рыночными игроками — игроками являются стоящие за ними банки, которые получили в свое распоряжение фантастические возможности на этом рынке.

При этом все вышеперечисленные площадки с самого начала выглядели крайне непрозрачно. Только московская была организована в форме ОАО (совместное предприятие Правительства Москвы и Банка Москвы) и она же остается единственной, кто сдает публичные отчеты и раскрывает информацию о своей деятельности. Все остальные созданы в форме закрытых обществ и никакой информацией не делятся, а Минэкономразвития не предъявляет никаких требований к ним в этом разрезе. Я несколько десятков раз пытался поднять этот вопрос в дискуссиях профильных сообществ, но все мои попытки не вызывают пока никакой реакции.
Почему это так важно? Это является, возможно, самым важным для того, чтобы понимать, как устроено регулирование госзаказа в России. Любое регулирование, а особенно в такой чувствительной сфере как госзакупки, завязано на определенных лоббистов. Кто, казалось бы, должен выступать лоббистами в госзаказе? Крупные производители, крупный бизнес, крупные заказчики? Нет, у нас крупнейшими лоббистами в этом секторе стали банки, которые на сегодняшний день доминируют в лоббирование и бы даже сказал, что практически весь госзаказ в России перестроен под их интересы.

Та форма, в которой сегодня проходят электронные процедуры в России, предполагает такое явление, как «обеспечение заявки на участие в торгах». То есть для того, чтобы участвовать в интересующих вас торгах, вы обязаны перечислить (зарезервировать) определенную сумму на указанный торговой площадкой счет. А после проведения конкурса (при отсутствии каких-либо нарушений и эксцессов) эта сумма возвращается вам на счет.
То есть, в отличие от предыдущих форматов торгов, для участия в конкурсе не используется банковская гарантия: вы не покупаете гарантию, а переводите живые деньги на указанный счет площадки, вынимая их из оборота. И даже сейчас, когда процедуры более или менее отлажены, эти деньги несколько недель находятся на счету площадки, а если говорить конкретнее — на счету того банка, что владеет площадкой.
И мы даже не знаем объемов средств, которые в любой момент времени зарезервированы в банках таким образом. Я пытался проводить исследования на эту тему по открытым отчетам московской площадки, по разным косвенным признакам, анализировал структуру их доходов и могу только сказать, что эти средства очень велики. Более того, любая электронная процедура, любое изменение правил на этих площадках — монетизируется сразу же и у каждого конкретного изменения есть четкая цена и понятный доход для бенефициаров площадки.
Кроме этого возникло такое понятие, как аукционный перечень, когда огромное число товаров и услуг обязали закупать по аукциону. Даже такой мощный сектор как строительство, составляющий около 40% всей экономики, не смог «отбиться» от навязанных ему процедур и вынужден закупать необходимое через аукцион.
И, как вы понимаете, быстро стало очевидным, что площадки при такой схеме оказались самыми заинтересованными сторонами, чтобы в торгах принимало участие как можно большее число поставщиков. Это при настоящей конкуренции. Но даже и при закулисных договоренностях при больших тендерах, когда исход конкурса предрешен в результате сговора заказчика и поставщика, поставщик все равно вынужден приводить с собой на торги «подставного» участника и платить за него «гарантийный депозит» площадке.

Хотя сама логика, когда за участие в торгах платит поставщик — она в корне неправильна. Во всем мире все устроено с точностью до наоборот — за организацию конкурса, за проведение всех процедур всегда платит именно заказчик. 

И до введения нынешних правил именно так и происходило: расходы лежали на заказчике, но у заказчика получалось всерьез минимизировать свои затраты на проведение процедур именно потому, что вокруг него крутилась конкурентная среда конкурирующих площадок, которые завлекали тем, что готовы были брать на себя серьезную часть расходов.
Вот такая экосистема сложилась у нас к 2011 году и тогда же пошли разговоры о необходимости трансформации системы. На повестке тогда стояло два основных вопроса.
Во-первых, Эльвира Набиуллина, возглавившая тогда Минэкономразвития, поставила задачу внедрения контрактной системы из-за того, что сложилась ситуация, когда за всеми сложными процедурами было потеряны ответы на два важных вопроса: «точно ли закупается то, что необходимо?» и «используется ли как-то то, что было закуплено?». То есть процедуры планирования и процедуры исполнения контрактов совершенно выпали из фокуса внимания Министерства и система стала во многом работать как вещь в себе. В результате контроль за исполнением, реальным исполнением заключенных контрактов был гораздо ниже, чем контроль за процедурами при заключении контракта.
Во-вторых, федеральное правительство в очередной раз обратило внимание на то, что помимо государственных заказчиков существуют еще и государственных компании, которые по сути своей являются монополиями разного уровня, и поставило вопрос о регулировании их закупок.
Поэтому были сформулированы новые подходы к законодательству в области госзакупок: 223-ФЗ предполагалось сделать очень рамочным и мало к чему обязывающим, а новый 44-ФЗ планировался как полная трансформация предыдущего 94-го. Предполагалось, что в нем будет изменено отношение к площадкам, что будут введены процедуры общественного контроля, большое количество изменений, связанных непосредственно с контролем исполнения, регистрацией планов-графиков закупок и так далее.

Но, как это часто бывает, все благие и разумные устремления разработчиков нового закона привели в конечном итоге к тому, что новый 44-ФЗ стал практически копией 94-го.

Чуть более расширенный, с обязательствами регистрации план-графиков и еще рядом здравых, но очень плохо работающих нововведений. Плохо работающих и на сегодняшний день, не в последнюю очередь из-за несоответствия Единой Информационной Системы потребностям как заказчиков, так и поставщиков.
Тут дело даже не в работе исполнителя по созданию ЕИС — любой другой подрядчик на месте нынешнего вряд ли мог сделать что-то большее. Проблема скорее в том, что правила устанавливает Минэкономразвития, заказчиком является Минэкономразвития, платит Минэкономразвития, но ничего, кроме реализации собственных задач его не интересует. Ну и, если сказать мягко, кроме интересов крупнейших игроков.